PPP項目績效管理一直是中國推廣PPP項目管理的重點和難點之一。3月31日，財政部發布了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）（以下簡稱“文件”或“該文件”），該文件的出臺進一步規范PPP項目全生命周期績效管理工作，旨在提高公共服務供給質量和效率、保障合作各方合法權益，讓PPP項目更好地實現物有所值、按效付費。
一、文件出臺明確了績效管理各環節工作的主體，責任分工更加清晰。
PPP項目績效管理參與主體主要有項目管理單位（主要包括行業主管部門、財政部門、人民政府）、項目實施機構、項目公司（社會資本），上述三類主體的績效管理要點如下：
（1）項目管理單位。項目管理單位主要包括項目所屬行業主管部門及地方財政部門，該文件首先從宏觀層面提出項目所屬行業主管部門應當指導項目實施機構開展PPP項目績效管理工作，各級財政部門負責PPP項目績效管理制度建設、業務指導及再評價、后評價工作。
在具體的績效管理工作中，項目所屬行業主管部門及地方財政部門主要負責在項目全生命周期內審核績效目標與績效指標的制定與調整，各級財政部門可結合每年工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價。PPP項目移交完成后，財政部門應會同有關部門針對項目總體績效目標實現情況編制績效評價（即后評價）指標體系。
在績效監控方面，行業主管部門和財政部門主要對項目績效監控發展的偏差情況進行監督。
在績效評價方面，主管部門、財政部門應當對項目實施機構報送的PPP項目績效評價報告進行復核；涉及整改的，項目實施機構應將整改結果報送相關主管部門和財政部門。在項目移交完成后，由財政部門應會同相關主管部門、項目實施機構等開展PPP項目后評價。
（2）項目實施機構。項目實施機構是在項目所屬行業主管部門的指導下具體開展PPP項目績效管理工作的單位。
在績效目標與指標體系管理方面，項目實施機構主要負責在項目全生命周期內編制與調整PPP項目績效目標與績效指標，并報項目所屬行業主管部門、財政部門審核。
在績效監控方面，項目實施機構應根據項目合同約定定期開展PPP項目績效監控，并根據績效監控發現的偏差情況及時向項目公司（社會資本）和相關部門反饋，并督促其糾偏。
在績效評價方面，項目實施機構應根據項目合同約定，在執行階段結合年度績效目標和指標體系開展PPP項目績效評價，具體工作包括下達績效評價通知、制定績效評價工作方案、組織實施績效評價、編制績效評價報告、資料歸檔、評價結果反饋與應用等。
（3）項目公司（社會資本）。項目公司（社會資本）在PPP項目績效管理過程中做好項目投資、建設、運營、維護、移交等工作的日常管理和信息記錄；積極配合開展PPP項目績效管理工作，并對所提供資料和信息的真實性、完整性、有效性負責。
在績效監控方面，項目公司（社會資本）負責日常績效監控，定期報送監控結果。
二、文件對當前PPP項目績效管理工作的引導。
（1）系統提出了績效管理思路與范圍。該文件最大的亮點是明確了PPP項目績效管理的思路與范圍，即PPP項目績效管理需要做哪些工作。PPP項目績效管理從我國推行PPP模式以來就一直是重要的話題，但關于PPP項目績效管理做什么、怎么做，一直沒有統一的思路。該文件以“目標導向、過程監管、結果控制”作為PPP項目績效管理的操作思路，立足于項目全生命周期，將項目績效管理分為“績效目標與指標管理”、“績效監控”、“績效評價及結果應用”等幾部分內容，從思路與范圍兩個角度為PPP項目績效管理工作提供了操作指引。
（2）具體論述了績效管理內容與要求。從該文件的行文結構來看，文件整體結構安排以時間為節點從績效目標與指標管理、績效監控、績效評價三項具體工作提出了內容與要求。其中，績效目標與指標管理部分主要以目標為導向，明確績效目標與指標管理的責任主體、制定要求與修改調整要求；績效監控部分主要內容包括責任主體、監控內容、監控要求、監控程序等方面；績效評價部分則主要從責任主體、評價內容、評價要求、評價程序、結果體現與應用等方面進行了明確。上述三項工作內容相輔相成，績效指標為績效監控與績效評價提供目標導向與標準，績效監控履行過程控制的職能，績效評價作為績效管理的結果控制，將直接衡量PPP項目建設、運營工作的優劣。
（3）重點明確了績效評價流程與應用。該文件較為系統地對PPP項目績效管理工作提出了具體工作要求與指導，其中，尤其是對PPP項目績效評價工作的流程與成果文件進行了重點論述。眾所周知，PPP項目績效評價結果將直接影響政府方支出責任與項目公司（社會資本）收入，因此，績效評價如何開展、有何要求、結果如何應用將成為行業內重點關注的內容，該文件將績效評價工作分為下達績效評價通知、制定績效評價方案、組織實施績效評價、編制績效評價報告、評價反饋與應用等幾個方面，較為系統地明確了績效評價工作內容。同時，對績效評價成果文件的要求也進行了引導，為具體的績效評價工作提供了很大的幫助。
（4）具體提出了績效目標與指標體系設定的要求與內容。該文件較為詳細地提出了績效目標的內容、編制要求與績效指標體系的構成、設定原則，強調績效目標中“產出”的權重。PPP項目的產出分為建設產出和運營產出。文件規定，建設期產出指標通過評價項目是否通過竣工驗收及竣工驗收情況來判定；運營期產出指標應作為按效付費的核心指標，指標權重不低于總權重的80%，其中“項目運營”與“項目維護”指標不低于總權重的60%，并且原則上不低于80分才可全額付費。產出指標權重的細化量化以及權重設計為以往PPP項目實務中簡單粗暴設計指標權重提供了重要的依據，并且以“產出”為核心的PPP項目全生命周期績效管理也有利于改善目前PPP市場“重建設、輕運營”的現象。
三、文件出臺對未來PPP事業發展的影響。
該文件的出臺對未來PPP項目發展的影響主要包括兩方面：一方面是對進入執行階段的項目績效管理工作提供了操作指引，為我國即將大量進入執行階段的項目提供政策支持。另一方面，該文件的出臺也為規范PPP項目前期工作提出了新的標準與要求。主要體現在項目準備階段，項目實施機構應對績效目標與績效指標的設定引起足夠的重視，在項目實施方案中應科學合理編制總體績效目標和績效指標體系，并充分征求相關部門、潛在社會資本等相關方面的意見，否則績效目標與指標一旦確定，在采購階段、執行階段的調整難度較大，程序也較為復雜。
綜上，該文件的出臺為我國PPP項目績效管理提供了操作指引，對于推進我國PPP事業發展起到了承前啟后的促進作用。
陶凱 張賽茁 （金馬威工程咨詢部）
